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員額法官崗位職責及績效目標 員額法官工作任務篇一
論文提要: 現(xiàn)代社會精英是在民主政治、知識性和社會分工潮流等因素共同作用下，通過開放、流動的社會競爭機制形成的卓越階層?，F(xiàn)代法官群體屬于社會精英階層的一部分，它在構筑經(jīng)驗主義、推動民主與法治，維護法律的統(tǒng)一實施等方面發(fā)揮著重要作用，造就精英型法官應通過建立法官員額制度保持法官員額精當適度。
本文共8147字，分四部分。第一部分，我國法官員額制度確立之必要性．分析了我國法官群體存在的人數(shù)眾多、構成非專業(yè)化、管理行政化、法官職業(yè)保障缺失等諸多問題，闡釋建立法官員額制度的必要性；第二部分，法官員額制度之比較。列舉英美法系、大陸法系的代表性國家在法官選任制度、法官定額制度、法官輔助制度、法官審判效率等方面的特點，對比分析我國法官制度與國外法官制度之異同與優(yōu)劣，提出外國法官制度對我國法官制度改革的可借鑒之處。第三部分，確立法官員額制度之制約性因素分析。我國法院的特定環(huán)境派生出了諸多影響法官員額制度推進的制約性因素，包括法院設臵、審級制度、訴訟程序設計等因素都制約著法官員額制度的建立與推進．這些阻礙法官員額制建立的深層次緣由，預示著這項改革的復雜性。第四部分，確立法官員額制度之構想。在前文分析的基礎上，提出建立法官員額制度的構想：首先通過修訂相關法律，消除建立法官員額制度的障礙；然后先行建立起合理的訴訟制度、人事管理制度、法官職業(yè)保障制度等配套措施；進而規(guī)范法官范圍、職責、選任、監(jiān)督方式。以下正文：
一、建立法官員額制度之必要性
法官員額制度是指在法院現(xiàn)有編制內，根據(jù)審判工作量、法院所轄區(qū)面積人口、經(jīng)濟發(fā)展等因素，確定法院的法官員額，把真正符合條件的審判人員確定為法官，形成由法官、法官助理組成的新的審判運行機制。其應當涵蓋以下三個方面的含義：首先,法官人數(shù)應當是相對固定的,這既包括全國范圍內法官人數(shù)不得隨意增減,也包括每一個司法區(qū)域內的法官人數(shù)應保持基本穩(wěn)定。其次,對法官實行總量控制、定額管理,并不單純是一個法官的編制調整問題,而必須通過法律的形式加以明確和推進。再次,法官員額的確定應科學、合理,既不能人數(shù)太多,又不能人數(shù)太少。人數(shù)太多,不僅容易造成司法資源的浪費,也不易建立完善的法官保障機制,甚至可能會因為缺乏競爭而造成法官素質的低下。人數(shù)太少,會使法官疲于奔命,審判質量和效率都會受到影響,最終影響司法審判職能作用的充分發(fā)揮。另外,法官員額制度不是孤立存在的,還有一些相關配套制度,這些制度相互聯(lián)系,密 切配套,相互作用,不可分割。實行法官員額制度是實現(xiàn)法官職業(yè)化和精英化系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié)和前提條件。這項制度的建立，受法院設臵、人口總量、受案數(shù)量、輔助人員配臵、訴訟程序等諸多因素的影響，涉及我國法院體制的各個層面．但無論怎么說，研究這一法官管理制度，還要首先從法官群體的實際情況和存在問題進行分析。
（一）法官所占人口比例大
1997年，英國全職法官僅有964名，其中l(wèi)2名大法官，25名上訴審法官，95名高級法院法官，520名巡回法院法官，302名地區(qū)法官，此外還有大約2000名兼職法官：法官職數(shù)與人口的比例，英國為1：l1000，德國為l：40000：日本為1：33000；我國香港為l：43000 而我國國內法官人數(shù)約2l萬，同人口的比例約為1：6200。
（二）構成非專業(yè)化
與法制化程度較高的發(fā)達國家相比，我國法官職業(yè)的特殊性被忽視，法官選任門檻較低，缺乏專業(yè)化要求，使得許多沒有法律學業(yè)背景的人成為法官，導致我國法院法官的業(yè)務素質整體處于較低水平．雖然近幾年來，法院系統(tǒng)注重高學歷的法律專業(yè)畢業(yè)生的引進，法官隊伍的人員結構得到一定程度的優(yōu)化，但這一進程還不能令人滿意。從現(xiàn)實看，我國法院的法官總體屬于經(jīng)驗型法官，教育背景多樣化，知識結構較為陳舊、單一。
（三）法官管理行政化色彩濃厚
我國法院長期混同于行政機關，自然也導致了法官管理的行政化。法官的級別按公務員的標準而定，法院在編的工作人員，不區(qū)分所從事的工作性質，都統(tǒng)一納入行政等級體系之中。《法官法》規(guī)定的法官級別只徒具形式，法官完全按照相應的行政級別享受工資和其他待遇。行政化的上下級制度也延伸到法院的業(yè)務管理體制之中，各級法院從院長、副院長、庭長、副庭長，形成一個行政等級體系，實行首長負責制、請示匯報制和案件審批制等行政工作方式。一個案件要經(jīng)過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，承辦法官無法獨立做出判斷。實際上，法官管理的行政化不符合司法權運作的本質和規(guī)律。司法活動是高度專業(yè)化和個人化的活動，這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動．這是與強調首長權威，命令服從的行政化管理模式格格不入的。
（四）法官職業(yè)保障缺失
從哲學和社會學意義看，與社會生活中的任何主體一樣，法官一方面是社會秩序的維護者，另一方面也是社會生活中的自然人。如果不在法律上為其設臵執(zhí)行職務的保障，來抵御外界不當因素的影響，法官行為的獨立性和公正性則難以保證。但長期以來，我國法官保障體制嚴重滯后，在《法官法》頒布以前，法官的保障體制上基本沒有明確的法律規(guī)定．《法官法》頒布以后，雖然規(guī)定了一些關于法官方面的保障措施，但都過于簡單，只對法官的工資福利待遇方面做了概括式的規(guī)定，缺乏強有力的制度支持，致使中國法官在地位上仍是普通干部，地方上仍將其作為公務員管理：在職務保障上，缺乏強力的抗干擾制度，難以形成獨立、公正的職業(yè)意識；在物質保障上，法官與供職法院的命運緊密相連。如果所在法院經(jīng)費短缺，法官的辦案經(jīng)費甚至工資都無法保證。在這種情況下，法官辦案的公正與高效便會大打折扣。甚至難以保證法官隊伍的整體穩(wěn)定和執(zhí)行職務的廉潔性。
在我國實行法官員額制度有利于提高我國法官整體素質，實現(xiàn)法官的職業(yè)化和精英化，建立現(xiàn)代法官制度，為法官執(zhí)行職務提供強有力保障。
二、法官員額制度之比較
（一）法官選任制度比較
美國聯(lián)邦法院法官的遴選一般要經(jīng)過以下程序：司法部長和總統(tǒng)協(xié)商后提出候選人一聯(lián)邦司法委員會對候選人司法能力進行審查一總統(tǒng)提名一參議院批準一總統(tǒng)任命。美國法律并沒有對聯(lián)邦法官的任職資格做出明確的規(guī)定，但嚴格的考察過程保證了法官具有良好的素質。英國大法官、上議院常任法官、上訴法院的法官、高等法院的法官，都是由首相和司法大臣提名，莢王任命．司法大臣可直接任命治安法官。英國法官必須從出庭律師中任命。德國法官的產(chǎn)生方式有選舉式和任命式兩種。聯(lián)邦最高普通法院法官，由聯(lián)邦司法部長與法官挑選委員會依法官選舉法選舉，并由聯(lián)邦總統(tǒng)確定。聯(lián)邦的各個最高法院法官的任命，由各聯(lián)邦部長同法官挑選委員會共同決定。各州法官由州司法部長同法官挑選委員會共同決定。在德國，法官資格要經(jīng)兩次考試合格才能取得。日本各級法院的法官一律實行任命制．其中，最高法院法官由內閣任命，天皇認證；下級法院的法官，由內閣按照最高法院院長提供的名單任命。日本法官選任制度極為重視候選法官的教育經(jīng)歷。
縱觀四國法官選任制度，會發(fā)現(xiàn)有以下共同特點：一是任命法官的主體層次很高；二是具有嚴格的遴選程序；三是設定了較高的法官任職資格。
（二）法官額度與審判效率比較
從單個法官承辦案件數(shù)來比較法官隊伍數(shù)量。以美國為例：最高法院的法官平均辦案數(shù)最多，i988年高達627．9件，聯(lián)邦上訴法院的法官平均辦案數(shù)量最低，但最低的年份也約為140．4件，法官年均辦案數(shù)大約在300—400件左右。l996年，我國各級法院全年審結5，237，544件，平均每名法官21件。]據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，2002年全國法官人均結案才上升到29件。我們再來比較兩國法官的工作狀態(tài)，美國法官很少超時工作，每年還有定期休假，我國法官兢兢業(yè)業(yè)，經(jīng)常加班加點，如此大的反差，我們不能把其中的原因僅簡單地歸結到法官數(shù)量與素質的差距，更要把目光投向兩國的訴訟制度。由于美國有包括證據(jù)開示、訴前和解、訴辯交易等在內的發(fā)達的審前程序，以及小額仲裁、債務登記等制度，絕大多數(shù)案件未經(jīng)審理就已經(jīng)終止。1995年，聯(lián)邦法院共受理一審案件28萬件，其中有1．7萬件經(jīng)過完整的庭審。依此推算，一個聯(lián)邦法官每年只辦理23件經(jīng)過完整庭審的案件，其余348件則通過其他方式了結。由此可見，西方法官和中國法官實際審理的案件數(shù)并沒那么大的差別，如果再考慮 中國還有40%以上的法官不辦理案件、大部分民事案件采取三人合議制等因素，我國法官的實際工作量可能還要高于美國法官。所以我國法官制度改革，尤其是法官員額制度建立，必須以改革訴訟制度為前提，國外的很多做法都值得借鑒。在對我國法官的工作量有一個客觀評價和估算的前提下，案件數(shù)量作為法官工作的直接量化形式，仍不失為測算法官員額的最基本依據(jù)。
（三）法官輔助人員制度比較
從英法德日四國的情況看，美國法院的輔助人員配備最為優(yōu)越不僅數(shù)量多，而且類型豐富，有法院書記官、法庭助理、法庭傳達員、法律助理和秘書、法庭書記員等10余種，且法官與輔助人員往往形成固定搭配，關系協(xié)調有序。在美國當事人的印象中，美國法官總是在一群助手的簇擁中。在德國，除正式輔助人員外，還有非職業(yè)法官。在20世紀80年代，德國就有8．2萬名非職業(yè)法官，負責處理農業(yè)案及多數(shù)涉及公職人員、士兵和非政府專職人員的紀律處分和個人糾紛案件。在美國的43個州，大約有1300名非職業(yè)法官負責審理交通案和輕度犯罪案；盡管非職業(yè)法官要接受職業(yè)法官的安排和限制，但確實分流了大量案件，為職業(yè)法官減輕了工作壓力。
在中國法院，法院主要由法官、書記員、執(zhí)行員、司法行政人員和法警五類人員組成。但之間沒有明確的崗位界限，法官可以從事審判輔助性工作，也可以從事司法行政工作，還可以轉作法警。從法院的人員結構看，除法官外的人員均應列為輔助人員，應服務于法官的工作。但事實情況是，在法院的五類人員中，法官并不占支配和主導地位，甚至很多工作方面的協(xié)助需要聽從于其他人員的安排和指揮。只有書記員才可稱為法官真正意義上的助手，但由于書記員數(shù)量有限，流動性很強，法官與書記員之間也很難有固定的組合。此外，國外在審判業(yè)務量加大的情況下，一般通過增加法官輔助人員數(shù)量來緩解業(yè)務壓力，從而保證了法官員額的相對穩(wěn)定。
三、我國實行法官員額制度的制約性因素分析
（一）界定法官范圍的法律依據(jù)混亂
《人民法院組織法》第37條規(guī)定“各級人民法院按照需要可以設助理審判員，由本級人民法院任免。助理審判員協(xié)助審判員進行工作?！卑唇M織法的本意，助理審判員只是法官的助手，協(xié)助審判員進行工作。從任免程序看，助理審判員并非由人大任免，而是由法院任免，因此，不應列入法官范圍。但《法官法》已將助理審判員列入了法官的范圍，1998年以來，全國各級法院已根據(jù)最高人民法院下發(fā)的《法官等級暫行規(guī)定》和《評定法官等級實施辦法》等文件對各級法院的審判員、助理審判員評定了相應的法官等級，事實上確認了助 理審判員的法官地位。
（二）法院設臵與法官員額制度
根據(jù)最高法院《關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》，確定法官員額必須綜合考慮轄區(qū)人口和面積、審判工作量、經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素，但我國目前法院基本上是按照行政區(qū)劃來設臵，而不是直接考慮地區(qū)的面積、人口和案件數(shù)量。按行政區(qū)劃設臵法院，會產(chǎn)生兩個弊端。一是法院受地方制約，必然產(chǎn)生地方保護主義傾向，統(tǒng)一的司法權力被行政區(qū)所分割，地方法院成了地方上的法院，法官也成了地方上的法官，法官員額難以統(tǒng)籌分配。另一個弊端是，會造成法院之間受理數(shù)量及審判人員工作量的嚴重不平衡。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地法院受理數(shù)量也是不均衡的，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)法院與邊遠地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)法院在案件數(shù)量、標的金額和案件的復雜程度上相比有很大懸殊。法院之間的這種差別非常不利于審判資源的合理配臵，造成了人力、物力的浪費，也給法官定額制度的實施造成了困難，如果以全國法院人均審理案件數(shù)作為測算依據(jù)，也有相當一部分法院只需一兩名法官，這種法院實無設臵的必要。由此可以看出。我國的法院設臵已成為法官員額制度實施的制約性條件，不進行改革則法官員額制無法在全國范圍內推行。
（三）訴訟程序與法官員額制度
1、案件分流機制不明
案件分流機制實際上是指針對不同的案件設計不同的程序，以避免簡單案件適用復雜的訴訟程序，包括簡易程序和普通程序分流、程序性事項與實質性問題分流等．從各國司法改革的既往經(jīng)驗看，案件分流機制是提高訴訟效率、降低訴訟成本的成功做法。如，英國和日本自上世紀70年代以來便開始實行小額訴訟程序，有效緩解了“訴訟爆炸”的壓力，德國目前僅僅以督促程序處理的案件就占基層法院全部案件的87％。我國民事、刑事訴訟訴法中，均有關于簡易程序的規(guī)定，對事實清楚、證據(jù)充分、案情簡單的案件可以適用簡易程序，但這一規(guī)定缺乏對案件類別的明確規(guī)定，致使在實踐中，不少小額訴訟、案情簡單的訴訟卻往往進入普通程序審理，提高了訴訟成本，降 低了訴訟效率。我國民事訴訟法還規(guī)定，對債權、債務關系清楚的糾紛可以不經(jīng)訴訟程序，直接申請人民法院向義務人發(fā)出支付令，這比簡易程序更為方便，但在司法實踐中的適用比例并不高。繁簡分流在法律上規(guī)定的不明確，簡易程序在實踐中的適用比例不高，給法官員額制的施行帶來了困難，一方面，繁簡分流不和加重了法院的工作量，必須有足夠的法官來承擔，法官員額難以精簡；另一方面，由于適用簡易程序處理案件和適用普通程序處理案件所付出的工作量差別很大，在案件繁簡分流不到位的情況下，無法依據(jù)案件數(shù)量確定法官的工作量，從而無法根據(jù)工作量計算出準確的法官額度。
2、審前程序缺失
在訴訟制度中設臵審前程序是當今大多數(shù)國家的選擇。無論是英美法系國家還是大陸法系國家，在訴訟法中都有關于審前程序的規(guī)定，如美國的“發(fā)現(xiàn)程序”、“訴答程序”、“審前會議”及刑事訴訟中的“訴辯交易”，日本的“準備訴狀”、“爭點和證據(jù)整理程序”等．設計各種前臵程序主要目的，是盡可能在開庭之前使雙方爭議焦點和爭議的事實公開化、明朗化，使訴訟當事人對訴訟的前景有一個基本的判斷，使得一部分案件在開庭之前通過和解、撤訴或其他方式了結。從而達到減少法官工作量的目的。而我國。雖然訴訟法規(guī)定的審理程序。大體也可分為審前準備和開庭審理兩個階段，但審前準備規(guī)則缺乏審前程序所應具備的功能內核，不具備明確爭點、固定證據(jù)的制度機能，且準備內容對當事人及法院無實質性的約束力，不能保持審前程序的正當性和效率性，從而導致了訴訟的突襲以及效率的低下，形成了審前程序只具其名而無其實的現(xiàn)象。我國法院受理案件的絕大部分還必須經(jīng)過完整而復雜的訴訟程序才能了結，審判負擔重和訴訟效率低就在所難免。
四、我國確立法官員額制度之構想
（一）建立法官員額制度之相關制度改革
1、建立非地方化的法院體系
從我國單一制國家性質、維護司法權的統(tǒng)
一、合理配臵審判資源出發(fā)，可在全國按人口和地區(qū)面積劃分若干司法區(qū)，每區(qū)設立一個高級法院。這種管理模式可以在五十年代的大行政區(qū)歷史中找到對應，那就是設在各大行政區(qū)的最高法院分院的建制。在高級法院以下仍設立兩級法院，其設臵打破地區(qū)、縣級行政區(qū)劃，以人口、轄區(qū)面積、國民生產(chǎn)總值為主要依據(jù)。設立若干中級法院、基層法院。這樣既能克服地方保護主義，又能解決目前法院間受案數(shù)量極不平衡的問題，使有限的審判資源得到合理配臵。
2、改革我國現(xiàn)行訴訟模式和審判工作方式．
首先必須建立案件分流機制。從立法上對簡易案件做出明確的界定，嚴格規(guī)制簡易程序和普通程序的適用范圍，把相當一部分小額訴訟案件、簡單民事案件和輕微刑事案件分離出來，進入簡易程序審理。第二，建立審前準備程序．在案件進入庭審之前設臵的一系列程序，如庭前和解、證據(jù)開示等。這樣，一方面可以提高庭審效率，盡可能在開庭前明確雙方爭議焦點和爭議事實；另一方面可以提高庭前調解、和解和撤訴結案率，以減輕法官的工作量。第三，建立案件過濾機制，通過督促程序等，過濾掉大量無爭議案件，可極大疏減法官的工作量．第四，改革內部運轉機制。取消案件審批制度，還權于審判組織、還權于審判法官，提高審判效率；限制審委會討論案件范圍，改革審委會指導審判工作方式，審委會盡量以審判指導文件、審判參閱案例方式影響審判工作，解決“審者不判、判者不審”的問題；改革再審制度，限制提起再審的主體和案件范圍，解決“無限再審”現(xiàn)象，避免審判資源浪費：改革執(zhí)行機制，取消執(zhí)行部門的裁決權(執(zhí) 行部門不再配臵法官員額)，徹底實行“審執(zhí)分開”，對案件執(zhí)行中的爭議事項，一律交原審判庭裁決．只有按照上述模式改革我國現(xiàn)行的訴訟體制，建立了案件繁簡分流機制，引入審前準備程序并優(yōu)化了內部運行壞境，案件的數(shù)量與法官的工作量的計算才可能有科學的依據(jù)。
3、建立法官職業(yè)保障制度
法官職業(yè)保障是法官職業(yè)化建設的重要組成部分，是建立法官員額制的根基。沒有足夠的職業(yè)保障，法官精英化無從談起，審判的獨立公正性也會大打折扣．我國《法官法》對法官的職業(yè)權利和職業(yè)收入做出了一些規(guī)定，但由于種種原因，這些規(guī)定還缺乏有效的制度保障，有些職業(yè)權利還沒落實．在推進法官職業(yè)化的背景下，當前應從以下方面著手建立和完善具有中國特色的法官職業(yè)保障體系和運行機制，從制度上確保法官依法履行職權，維護司法公正。一是法官職業(yè)權利保障。通過建立法官司法豁免制度、加大對藐視法庭行為的懲處力度等，使法官能在審判工作中堅決排除行政機關、社會團體和個人對案件的干涉．二是法官職業(yè)地位保障。即法官一經(jīng)任命，非因法定事由、法定程序，不得被免職、辭退或者給與紀律處分，從制度上保證法官地位和身份的穩(wěn)定性。三是法官收入保障。建立獨立的、高于政府公務員的法官工資制度，實行以薪養(yǎng)廉。鑒于各地經(jīng)濟狀況不同，欠發(fā)達地區(qū)法官待遇難以保證的現(xiàn)實，可將法院經(jīng)費收歸中央或 省一級統(tǒng)一管理．四是法官職業(yè)安全保障。實行法官職業(yè)安全保險制度，預防和制止一切對法官的打擊、報復、傷害等行為，維護法官的人身安全和合法權益．五是法官的職業(yè)教育保障。建立法官職業(yè)的專門培訓體系和培訓機構，配臵專項培訓經(jīng)費，確保法官不斷接受在職教育。
（二）法官員額確定應考慮的因素
1、以從事審判工作為前提
法官是依法行使國家審判權的人員，行使審判權應當是法官的主要職責，但我國評定法官等級與審判案件無關，許多具有審判職稱的人員一輩子都沒審判過案件。
2、以受理案件數(shù)為基礎
法官是審判案件的，確定法官員額時必須以案件數(shù)為基礎。案件多的地區(qū)，法官員額應多；案件少的地區(qū)，法院員額應少；絕不能按法院級別確定一個平均數(shù)，有些學者在這方面犯了平均主義 的錯誤：國外法官員額以案件數(shù)為基礎，如美國聯(lián)邦地區(qū)法院，根據(jù)案件的數(shù)量多少各有1名到27名法官。
3、以轄區(qū)面積和人口補充
法官員額定編必須考慮到我國國情，即東西部在人口、地域、資源等方面的巨大差異。如青海省格爾木市轄區(qū)面積12．6萬平方公里，但只有漢、藏、蒙等民族人口l2萬多，轄下縣(區(qū))基層法院可能案件很少，按沿海地區(qū)標準確定法官，則可能全院法官組成合議庭都困難，因而，確定法官員額應適當照顧廣大的西部地區(qū)，每個法院至少3名法官。
員額法官崗位職責及績效目標 員額法官工作任務篇二
修正后的法官法第五十條規(guī)定：“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法字的法官在人員編制員額的辦法?！边@一規(guī)定符合我國司法工作實際和國際慣例，為進一步深化人事制度改革，建立科學的法官管理制度提供了法律依據(jù)。
一、確定法官員額比例的意義
確定法官員額比例是在加強法官職業(yè)化建設的背景下提出來的。法官職業(yè)化建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到法官職業(yè)準入制度、在職法官繼續(xù)教育制度、法官職業(yè)保障制度以及監(jiān)督制約制度等各個方面。而首當其沖的是確定法官員額比例。確定法官員額比例不僅是法官職業(yè)化建設的應有內容，也是進行法官職業(yè)化建設的前提條件。
首先，法官的職業(yè)化意味著法官在職業(yè)上必須具有獨特的知識、技能、工作方法、行為方式以及思維模式，也意味著法官的資格有嚴格的標準，即并非人人都能當法官。法官職業(yè)化的命題實際上隱含著法官精英化的概念。一般而言，法官精英化有兩方面的含義：一是法官的素質要提高；二是法官的數(shù)量要精。長期以來，由于種種原因，我國法官的職業(yè)定位始終處于模糊狀態(tài)，法官的職業(yè)特性被忽略，使得一些不具備法律專門知識和職業(yè)道德的人進入到法官行列，導致目前法官隊伍是多質弱。因此，只有通過確定法官員額比例，將具有較高素質、真正符合法官條件的審判人員確定為法官，才能從根本上解決我國法官素質不高的問題。
其次，只有確定了法官員額比例，才能為法官的職業(yè)保障創(chuàng)造條件。法官的職業(yè)保障主要包括兩個方面，一是身份方面的保障，一個是經(jīng)濟方面的保障。就身份保障而言，確定法官員額比例后，法官一經(jīng)任用，除非正常工作調動外，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得被免職、降職、辭退或者處分；就經(jīng)濟保障而言，法官作為社會糾紛的終局裁決者，是社會正義最后一道防線的守門人，理應具有較高的社會地位和獲得充分的物質保障，但由于經(jīng)濟條件制約和法官職位模糊不清，在目前情況下，全面提高法官的物質待遇不太現(xiàn)實。通過確定法官員額比例，適當減少法官數(shù)量，提高法官素質，才能使社會提高對法官職業(yè)重要性和崇高感的認同，使逐步提高法官待遇成為可能，真正實行“以俸養(yǎng)廉”，從而吸引更多的優(yōu)秀人才獻身審判事業(yè)。
再次，通過確定法官員額比例，可以明確法官職位，與建立法官助理制度、實行書記官單獨序列等改革措施相配套。長期以來，由于我國沒有對法官員額作出限制，導致法官職位泛濫，有很多人被任命為法官卻不從事審判工作，實際上是行法官之名而無法官之實，法官資格實際上成了法院內部平衡利益、安撫老弱的一種待遇。通過確定法官員額比例，明確法官職位，根據(jù)各地審判量，確定法官員額，對于符合法官條件的，可以任命為法官，不能勝任審判工作的，改做法官助理或者其他工作。
縱觀世界各國的司法制度，法官的員額都有一定的限制。社會主義法制國家的發(fā)展需要建立一套科學的法官制度，逐步實現(xiàn)法官隊伍的專業(yè)化、精英化。而適當精簡法官數(shù)量，著重提高法官素質，是實現(xiàn)這一目標的有效途徑。
二、我國現(xiàn)有法官比例狀況分析
要確定法官員額比例，首先應弄清我國現(xiàn)有法官比例狀況。現(xiàn)時的主流觀點認為：中國法官人數(shù)太多，因而素質不高且效率低下。有人做過一些比較：如在中國，8328人中便有1名法官，而英國11萬人口中只有1名全職法官，日本每萬人中也只有0.23名法官。從結果看，中國的法官按占人口比例計算是英國的十幾倍，是日本的5倍多。有人據(jù)此還做進一步的統(tǒng)計：中國法官人均年辦案數(shù)僅為21件?一說33件?，比美國聯(lián)邦法官的人均年辦案數(shù)少15倍。而對如此龐大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人認為應當壓縮中國的法官人數(shù)。有人甚至認為中國法官人數(shù)有3萬人足矣。然而，中國法官人數(shù)究竟是怎樣一種狀況呢﹖中國實際有多少法官﹖應該有多少法官﹖許多人對此并沒有進行深入研究，一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)和用以作為參照系的其他國家的數(shù)據(jù)也都還值得進一步推敲。下面就我國法官人數(shù)問題作進一步分析。
從法官的概念看，依據(jù)法官法規(guī)定，法官是指依法行使國家審判權的審判人員。根據(jù)這一規(guī)定，法官的概念有兩層含義；一是法官就其身份特征而言必須是審判人員，二是法官就其職責而言，還必須是依法行使國家審判權的審判人員。從立法對法官概念的界定來看，并不包括那些為解決某種職級待遇但并不行使審判權的人員。由于我國法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官職級套用行政干部的職級，但法官的級別相對同級行政機關非領導崗位的公務員級別要高一些。因此，為解決法院內部一些非審判人員的級別待遇問題，幾乎每個法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命為法官，而這些法官有的甚至完全沒有審理過案件?據(jù)最高院統(tǒng)計，目前全國法院共有在編干警30余萬人，其中法官21萬，而在這21萬審判人員中真正意義上的法官人數(shù)不足15萬人。
從法官崗位分布情況看，按照《人民法院組織法》和《法官法》的規(guī)定，我國法院的法官按其崗位不同大體上可以分為三類：第一類人員主要包括各級法院的院長、副院長、庭長、副庭長和審判委員會委員?多為院、庭長兼任?。這類人員大約占各級法院在審判崗位工作的法官人數(shù)的20％左右。這部分法官除了擔負部分審判職責外，主要承擔各級法院內部的審判管理和行政管理職責，如分案，審批案件等，這些人辦案極少甚至基本不辦案件。隨著近年來我國各級法院的審判改革，一些法院正在逐步取消院、庭長分案和審批案件的制度，但院、庭長還沒有完全從管理職能中解脫出來。有人曾對遼寧、廣東、上海、山東、山西、陜西、河南、湖北及海南省的九個省市十個中級法院的院、庭長從1998到2000年三年審理案件的情況做過調查，發(fā)現(xiàn)只有二個法院有準確的統(tǒng)計，其中一個法院的院庭長三年審結的案件占全院審結案件比例平均為4％；另一個法院的情況更糟，平均不足2％?而其余的法院對院庭長辦案人情況甚至無法統(tǒng)計。雖然上述二個法院的情況可能并不代表全國法院一般情況?實際情況是低等級法院的院、庭長親審案件比高等級法院的院、庭長多?，但院、庭長審理的案件比一般審判人員要少得多畢竟也是事實。第二類人員即執(zhí)行員，按照《法官法》的規(guī)定，我國的執(zhí)行員參照法官序列管理的。這與前面提到的英國、日本的情況完全不同。在英國，執(zhí)行官是行政官員而非司法官；而日本的執(zhí)行官雖由法院任命，但執(zhí)行官和法官也并非同一序列管理，執(zhí)行官人數(shù)是不包括在法官人數(shù)中的。而從我國法院的實際情況來看，各級法院的執(zhí)行員必須由具有法官資格的審判員和助理審判員提任。但執(zhí)行員所負責的工作主要是生效裁判的執(zhí)行，與審判工作基本無關。從上述十個法院的情況來看，執(zhí)行人員占審判人員?不包括在非審判崗位工作的審判人員數(shù)?的比例平均為19.8％。按這個比例折算，我國目前的15萬法官中至少有2.97萬人在從事執(zhí)行工作，實際從事審判工作的法官只有12.03萬人。第三類人員才可以說是嚴格意義上的法官，這類人員主要包括分布在刑事、民事、行政審判庭以及立案庭、審判監(jiān)督庭的審判員和助理審判員，他們的職責相對單純，即負責法院受理的各類案件的審判；這類人員只占法官總數(shù)的60％左右，約9萬余人?但他們卻承擔了幾乎絕大部分案件的審理工作。
從法官審理案件情況看，2002年公布的統(tǒng)計資料表明：我國各級法院2001年共審結各類刑事、民事和行政案件590萬余件，執(zhí)結當事人依法申請執(zhí)行的案件254萬余件。這兩項合計844萬余件。而全國各級法院的法官按15萬計算，人均年結案數(shù)為56.27件。這個數(shù)字還不包括各級法院每年受理的按審判監(jiān)督程序審理的再審案件以及大量的減刑、假釋案件。加上這些，全國法院審判人員年人均結案數(shù)應當超過60件。如果再考慮占審判人員20％的院、庭長基本不承擔具體案件審理工作的情況，我國法院審判人員年人均辦案數(shù)將超過70件。
下面我們不妨再同有關國家的情況作一些比較。如1990年美國聯(lián)邦地方法院受理的案件總數(shù)為266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。而當年美國聯(lián)邦地方的法官人數(shù)為575名，法官年人均受理案件數(shù)為464件。這個數(shù)字為中國法官年人均辦案數(shù)的7.7倍?以中國法官年人均受理案件數(shù)60件計算?。然而，由于中美間的訴訟程序上的巨大差異，使得這兩組數(shù)字之間并無直接的可比性。美國民事訴訟的庭前程序中的一些制度對于庭前解決糾紛起了很重要的作用。例如證據(jù)開示、動議申請等。實際上，在美國州法院或聯(lián)邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、駁回、不予受理或和解的方式了結，只有不超過10％的案件進入庭審。在刑事訴訟中，也有90％以上的案件是通過訴辯交易程序了結的。在刑事被告通過訴辯交易認罪的基礎上定罪的案件并不需要經(jīng)過嚴格的庭審進行審理，真正需要開庭審理的刑事案件也不會超過10％。如果以實際審理的案件占受理案件總數(shù)的10％計算，美國聯(lián)邦地方法官1990年人均實際審理的案件只有46件。而中國法院在不包括執(zhí)行人員和不考慮執(zhí)行案件的情況下，2000年中國法官人均審理的一審案件數(shù)47件。由此來看，中國法官和美國法官的年人均實際審理的案件數(shù)是比較接近的。日本的情況相對特殊，日本作為大陸法系傳統(tǒng)的國家，其訴訟程序與英美大相徑庭，而與我國的情況比較接近，即法院受理的絕大部分案件都必須經(jīng)過嚴格的訴訟程序。據(jù)統(tǒng)計，日本1999年的法官人數(shù)為2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一審民、刑案件共22.7萬件，年人均審理案件數(shù)為77件。這個數(shù)字高出我國法官年人均審理一審案件數(shù)的63％。如果考慮到我國占法官人數(shù)大約20％的院庭長極少審理案件這個因素，中日兩國法官個人審理案件的絕對數(shù)應該差距不大。況且，日本法官不堪重負的情況也實屬罕見。也正因為如此，案件審理期限過長，訴訟效率低下的問題一直困擾著日本法院，也引起了日本國民的強烈不滿。據(jù)日本最高裁判所統(tǒng)計，1998年，全日本地方裁判所審理的一審民事案件平均期限為9.3個月，刑事案件的平均期限為3.1個月。分別超過我國同類案件的法定審限3.3個月和1.6個月。自1999年7月日本開始的第三次司法改革試圖解決的問題之一也正是法官人數(shù)太少所導致的訴訟效率低下。
通過以上分析，我們得出：其一，中國的法官按其占人口比例計算，人數(shù)并不算多。中國法官人數(shù)與每一萬人口之比為1.1.如果不包括占法官人數(shù)近20％的執(zhí)行人員，中國每萬人中才有0.88名法官。而根據(jù)1997年的統(tǒng)計數(shù)，美國為1.16，德國是2.56，法國是0.84.而英國如果加上治安法院龐大的治安法官隊伍?約2.5萬人?，按占人口比例計算，應該是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情況，如果加上日本法院的執(zhí)行官，調查官的人口，應該也超過每萬人中0.23個法官這個比例。況且，日本目前正在試圖改變這種法官人數(shù)太少狀況。其二，中國法官人均審理和執(zhí)行案件量同世界主要發(fā)達國家相比較，雖不能算是飽和，但也并非人浮于事。同西方國家法官審理案件的情況相比，我國法院審理案件的效率還受其他多種因素的影響，如無休止的請示匯報和花費大量人力物力的調查取證等等，考慮到這因素，我國法官每年人均審理或執(zhí)結60件案件也實在不能算是效率低下了。
三、
合理確定我國法官員額比例（一）合理確定法官員額比例應考慮的幾個因素
從某種意義上說，法官人數(shù)是法官整體素質的一種量化的、外在的表現(xiàn)形式。一般說來，法官人數(shù)太多，通常反映出法官的整體素質不高。有人曾做過這樣的推論：法官素質不高必然產(chǎn)生效率低下導致案件積壓，故而要么犧牲質量求數(shù)量，要么增加法官人數(shù)，即所謂“質不夠，量來湊”。從邏輯上說，這種推論不無道理。同時，由于人數(shù)過多而產(chǎn)生的人浮于事和不負責任也往往使得本來就不高的法官素質更加趨于惡化。當然，這也并不是說法官人數(shù)愈少整體素質就愈高。在法官人數(shù)少于一個合理的數(shù)量時，法官受理案件的量會超出正常的負荷，形成疲于應付，無暇顧及其他局面。這樣不僅案件質量不保，而且使得法官不可能有足夠的時間通過學習和研究來提高甚至維持自身的業(yè)務水準。因此，法官人數(shù)太少同樣也可能產(chǎn)生整體素質下降的后果。可見，法官人數(shù)和法官素質之間存在一個互動的關系?？茖W、合理地確定我國法官員額比例，必須根據(jù)我國現(xiàn)有法官狀況，綜合考慮下以下幾個方面的因素：1?法官崗位分布是確定法官員額首先應考慮的一個問題。前面已談到，目前我國法官的人數(shù)不是太多，而主要問題是法官崗位分布和職責劃分不合理。有人曾做過調查，目前我國法院具有審判職稱而在非審判崗位工作的人員約占法官總數(shù)的15％。再加上執(zhí)行工作人員?我國法院執(zhí)行人員必須要具有審判職稱?的數(shù)量，這個比例占到了30％。也就是說，目前真正在審判崗位上的法官實際只占法官總數(shù)的70％。而在國外一些主要發(fā)達國家，執(zhí)行官是不包含在法官序列之內的。因此，確定法官員額，必須明確法官概念，嚴格限定法官崗位分布，即所謂法官，必須是分布在各審判業(yè)務庭并從事審判工作的人員，這是確定法官員額的一個前提條件。2?在我國，所有案件的審理幾乎是由職業(yè)法官來完成，人民陪審員制度并沒有很好地推行，有些地方已名存實亡。而在國外，是由職業(yè)法官與非職業(yè)法官來共同完成案件的審理。如英國一直保留非職業(yè)化的治安官制度。據(jù)統(tǒng)計，英國在2000年共有30400名兼職外行治安官或太平紳士，有96名全職有薪俸的治安官和146名兼職有薪俸的市區(qū)外治安官。治安官的數(shù)量大大多于職業(yè)法官的數(shù)量。在德國，由職業(yè)法官與非職業(yè)法官組成混合庭審理案件。在美國，有相當多的案件并非由職業(yè)法官而是由一般公民參與宣判。3?當前，我國法院受理的案件絕大部分必須經(jīng)過嚴格的訴訟程序，訴訟法設置的簡易程序在實踐中并沒有得到很好的利用，庭前撤訴和不予受理的案件數(shù)量更是微乎其微，這與英美國家的訴訟程序大相徑庭。4?法院現(xiàn)有審判資源沒有得到合理配置，審判輔助系統(tǒng)?筆者曾主張將法院工作群體設置為六個序列，即法官序列、執(zhí)行官序列、法官助理序列、書記官序列、公務員序列、法警序列。除法官序列、執(zhí)行官序列外，其他四個序列輔助前兩個序列。?沒有建立。法院后勤行政工作人員過多，法官審理一個案件從庭前準備程序到裁判文書的送達等全過程仍要包攬一切，不利于提高審判效率。5?我國的司法體制還存在許多不盡如人意的地方，法官尤其是院、庭長不能全身心投入到審判工作中，常常忙于一些行政性事務，以及案件的請示、匯報和法官審理案件來自外界非正常因素的干擾等等，這些都在客觀上影響法官的辦案效率。6?由于受經(jīng)濟因素的影響和審級制度的制約，各地法院和各級法院受理的案件并不均等，案件的難易程度也不平衡，這是確定法官員額也必須考慮的一個因素。7?我國正處于社會轉型時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，各種新的民事、經(jīng)濟矛盾和利益沖突大量出現(xiàn)，司法作為糾紛的最終救濟手段逐漸為社會所認同，人民法院受理的各類案件尤其是新類型案件大幅度上升，處理難度也增大。從全國法院受理案件的數(shù)量看，1978年審結50多萬件，到1998年就審結了539萬余件，是1978年的10倍。從案件的結構來看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的結構比例發(fā)生了很大變化：刑事案件只占10％，民事案件占61％，經(jīng)濟糾紛案件占27％，行政案件占2％。改革開放20多年來，人民法院受理的案件不僅在數(shù)量上驟增，而且在種類上趨于多樣化、復雜化。近年來，各級法院受理的大量新類型案件如證券、期貨、融資、租賃、破產(chǎn)以及各種類型的涉外案件，無論在審理的難度還是案件的復雜程度上都遠遠超過改革開放前和改革開放初期所受理的案件。
（二）合理確定法官員額比例
合理確定我國法官員額比例，除了要綜合考慮以上因素外，還必須確定法官員額比例的標準。確定法官員額比例，歸納起來無外乎二個標準：一是法官與人口比例：二是審理案件數(shù)量。從法官占人口的比例看，筆者認為，每一萬人中確定一名法官比較合理，那么，按中國現(xiàn)有13億人口計算，約需13萬法官。實際上，根據(jù)案件數(shù)量確定法官員額似乎更合理。以近三年全國法院平均每年審理的案件數(shù)為例，近三年全國法院平均每年審結各類案件約為5930707件，據(jù)有關資料統(tǒng)計，全國法院審結的案件中約有70％在基層法院，因此每年全國基層法院審結案件數(shù)約為5930707*70％＝4151494件，按每個基層法院法官人均結案70件計算，那么，基層法院需法官員額約為6萬人；中級以上法院法官按年人均結案40件計算，則約需法官4萬人。兩項相加，需法官員額為10萬人。綜上，無論從法官占我國人口的比例，還是根據(jù)審理案件數(shù)量計算，我國需法官的數(shù)量都應在10萬人左右?并不是象有人所說“中國法官人數(shù)有3萬人足矣”?。這個數(shù)量實際是現(xiàn)有法官數(shù)量去掉非審判崗位上的法官和執(zhí)行官的數(shù)量，即現(xiàn)有在審判崗位上從事審判工作的法官的數(shù)量。所以說，我國法院目前存在的問題并不是法官人數(shù)太多而主要是法官崗位分布和職責劃分的不合理。
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