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——以金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市為例
摘要：隨著鄉(xiāng)村振興的開展，為有效實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，中央加大了對農(nóng)村土地（含宅基地）制度改革試點工作深入推進，以有效保護耕地，破解因城鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地瓶頸，更好的盤活農(nóng)村土地及閑置宅基地的有效利用，增加村集體經(jīng)濟收入和農(nóng)民增收問題，本文對金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作的成功經(jīng)驗、做法進行解析和闡述，供試點地區(qū)借鑒參考，助力鄉(xiāng)村振興。
關鍵詞：農(nóng)村集體；經(jīng)營性建設用地；入市
針對農(nóng)村集體建設用地權(quán)利殘缺、入市主體法權(quán)地位不明、市場體制機制不健全和集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配關系混亂等重點問題。2016年9月起，金寨縣利用全國第一輪農(nóng)村土地制度改革的契機，圍繞把握界定集體經(jīng)營性建設用地范圍、明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市主體及組織方式、建立健全市場交易規(guī)則、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)管理等重點任務，積極探索建立“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，強化過程和環(huán)節(jié)控制，明確具體運行機制和實施路徑，取得了明顯成效。
一、主要做法
（一）規(guī)劃先行，明確入市范圍。金寨縣屬于大別山集中連片特困地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟發(fā)展滯后，遺留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地不多，且主要為工礦用地，存在大量閑置的宅基地卻缺乏有效盤活途徑。為此，金寨縣出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市暫行辦法》和《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地異地調(diào)整使用暫行辦法》，對集體經(jīng)濟建設用地就地入市和異地調(diào)整做了明確規(guī)定。通過嚴格實施規(guī)劃管制，統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設用地入市與農(nóng)村宅基地制度改革，有效解決了入市資源存量與增量問題，目前全縣共完成109宗集體經(jīng)營性建設用地入市工作。
（二）賦權(quán)擴能，保障同地同價。按照“同地同權(quán)、同價同責”的要求，依據(jù)出臺的《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市暫行辦法》等規(guī)范性文件，從使用權(quán)的獲得方式、申請使用對象、使用用途、地價評估、抵押融資和土地登記等方面完善集體經(jīng)營性建設用地全能。一是在申請使用權(quán)取得方式上，集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可通過出讓、租賃、作價入股方式取得。二是在申請使用對象上，境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律另有規(guī)定外，均可依照《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市暫行辦法》的規(guī)定，受讓集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)，并進行開發(fā)、利用、經(jīng)營、收益。三是在使用用途上，集體經(jīng)營性用地可用于土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途。四是在地價確定上，《集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓地價評估指導方案》對地價評估的原則、方法、程序以及估價報價內(nèi)容均提出了具體要求，增強了地價評估的實操性，有力保障“同地同權(quán)同價”。五是在抵押融資上，依法取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)及其地上的建筑物、構(gòu)建物及其他附屬物可設定抵押權(quán)，并參照國有建設用地使用權(quán)依法辦理抵押登記。六是在土地登記上，集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)入市交易完成后，提交規(guī)定資料后可辦理不動產(chǎn)登記，并發(fā)放權(quán)利證書。如首宗入市的全軍鄉(xiāng)熊家河村西樓村民組的一塊19.5畝的工礦用地，與2017年7月13日由金寨縣西樓農(nóng)業(yè)生態(tài)開發(fā)公司以392萬元競得，此價格與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)國有土地商業(yè)用地價格相當。在辦理不動產(chǎn)證書后，該宗地成功抵押貸款200萬元。
（三）健全規(guī)則，構(gòu)建統(tǒng)一市場。將集體經(jīng)營性建設用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，在具體流程和規(guī)劃設計上，基本參照國有建設用地交易，但也存在四個方面差別：一是建立集體經(jīng)濟組織入市民主決策機制，集體經(jīng)營性建設用地的入市事項須按《村名委員會組織法》，由村民會議或村民代表會議按“一事一議”的要求形成《集體經(jīng)營性建設用地入市決議》，到會成員應占到會成員的三分之二以上，且到會成員的三分之二以上通過方有效。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價體系。三是推進集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)抵押。出臺了《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》和《集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)抵押登記暫行辦法》，鼓勵和引導金融機構(gòu)參與集體經(jīng)營性建設用地入市交易。
（四）收益調(diào)節(jié)，優(yōu)化利益分配。
1、探索兼顧多方利益的收益分配機制。參考《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金增收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）的比例分配要求，制定了《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益管理暫行辦法》，初步建立了兼顧國家、集體和個人的收益分配機制。
2、明確土地增值收益調(diào)節(jié)金比例。按照土地用途和區(qū)域位置的不同，采取“按類別、有級差”的收取標椎。測算了不同用地類型、不同入市途徑下縣政府收的取土地增值調(diào)節(jié)金比例。入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按土地增值收益的40%繳納，工礦倉儲類用地按增值收益的20%繳納，入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的，商服類用地按土地增值收益的35%繳納，工礦倉儲類用地按增值收益的18%繳納。
3、優(yōu)化集體內(nèi)部收益分配比例。集體經(jīng)營性建設用地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的，其入市并繳納調(diào)節(jié)金后的收益歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，主要用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎實施建設、民生項目等支出；集體經(jīng)營性建設用地屬于村集體經(jīng)濟組織的，其入市并繳納調(diào)節(jié)金后的收益歸村集體經(jīng)濟組織所有，作為集體經(jīng)濟收入，用于村內(nèi)集體經(jīng)濟發(fā)展或公益事業(yè)、公共事業(yè)、扶貧攻堅、項目建設。集體經(jīng)營性建設用地屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟組織（村民小組）的，比照征地補償標準，首先支付失地農(nóng)民的土地補償，安置補償和青苗補償。剩余的土地增值收益以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)，進行收益再分配，嚴禁收益一次性分配完畢。
二、取得成效
（一）農(nóng)民財產(chǎn)凈收入大幅增加。改變了過去因，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的制度障礙，使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地處于低效利用甚至閑置狀態(tài)，不僅影響村容村貌，還浪費了寶貴土地資源，無法發(fā)揮為集體和農(nóng)民增收的作用。以全縣首宗掛牌出讓地塊為例（全軍鄉(xiāng)熊家河村），該地塊出讓前為廢棄的工礦用地，通過入市，不僅讓農(nóng)民得到了現(xiàn)金分配的實惠，而且將村小組收益追加入熊家河農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游綜合開發(fā)項目建設，為農(nóng)民群眾帶來了長久穩(wěn)定的分紅收益。
（二）城鄉(xiāng)建設用地市場更加統(tǒng)一。實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地的“統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的市場規(guī)則、統(tǒng)一的服務監(jiān)管”，初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
（三）土地增值收益分配更加公平。按照土地用途和區(qū)域位置不同，土地增值收益調(diào)節(jié)金采用“按類別、有差級”的收取標準。明確了各級政府之間、集體與成員之間的收益分配關系，規(guī)范了利益主體之間的收益分配行為。
（四）為《土地管理法》修改提供了實踐支持
金寨縣在入市改革中，探索并實踐證明行之有效的一些做法，如依規(guī)劃確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍、參考國有土地出讓的期限、用途、規(guī)劃條件和制式合同簽訂入市協(xié)議，參照國有建設用地實現(xiàn)入市的集體集體經(jīng)營性建設用地的抵押權(quán)能等做法，在新修訂的《土地管理法》第63條中均有不同程度的體現(xiàn)。
結(jié)束語：農(nóng)村土地（含宅基地）制度改革試點是鄉(xiāng)村振興工作的重要組成部分，它涉及面廣，關系到群眾切身利益和農(nóng)村穩(wěn)定。其中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市管理已在新修訂的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》中進行了相關表述。在后續(xù)全國各地開展的集體經(jīng)營性建設用地入市工作中規(guī)范操作。通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市工作，壯大村集體經(jīng)濟收入，增加農(nóng)民收入，破解鄉(xiāng)村振興用地保障。
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